La ( i )legalidad del Macrobús
Primera de tres partes
Por Germán Camacho Uribe
Definitivamente nadie puede negar que el tema del transporte público sea una de las principales preocupaciones de todos los habitantes de la ciudad de Guadalajara, y de prácticamente todos los demás que viven en el interior del estado. Esta situación, no sólo es una preocupación para los usuarios que a diario padecen la ineficiencia de este servicio, sino que, se supone, debería ser también una preocupación constante para la propia autoridad administrativa, que tiene como responsabilidad que los servicios públicos se presten con eficiencia y oportunidad.
Y ante esta preocupación, bien cabe la justificación de que cualquier acción que se realice para tratarlo de remediarlo será siempre mejor que no hacer nada. Y es por ello que no podemos dejar de reconocer el esfuerzo que esta administración estatal ha venido realizando para que, ¡por fin! Guadalajara, y también Jalisco, que en algún momento hizo un gran esfuerzo para tener un transporte a la altura de su magnitud, tengan un transporte público digno, eficiente y suficiente. Pero es bueno también acotar que para lograrlo no solo basta tener buena voluntad o muchos deseos de tener algo mejor en materia de transporte público, y que éste se ubique a la altura de lo que merecen sus habitantes.
Y no porque se viva diariamente la urgente necesidad de contar con un buen servicio se deberá hacer de cualquier manera. Existen, para estas necesidades y muchas otras, o mejor dicho, para prácticamente todas las que presenta una sociedad organizada, las formas de atención y aplicación de soluciones a las necesidades mediante los procedimientos que marcan las leyes y las normas vigentes, además de la técnica específica.
Y si para cualquier gobernado es indispensable que su actuar esté regido por las normas aplicables a cada materia, para la autoridad lo es más, ya que de eso depende la legalidad de su actuación, tema que trata de describir brevemente la primera parte de estas modestas consideraciones.
La Fundamentación Legal
Adentrándonos en la legalidad de la Administración pública en lo que respecta a la materia del transporte público se identifica desde la propia Ley Orgánica del Poder Ejecutivo que le corresponde a este poder “la regulación del tránsito, la vialidad y el transporte”, y que para lograrlo debe contar con las dependencias especializadas para ello, como es el caso de la Secretaría de Vialidad y Transporte. Y además determina que: “Las personas físicas o jurídicas para participar en la prestación del servicio público de transporte, en cualquiera de sus modalidades, requerirán obtener concesión o permiso según corresponda, expedida por el Ejecutivo del Estado, por conducto de la dependencia del mismo, competente en materia de vialidad, tránsito y transporte….
Esta dependencia, la de Vialidad y Transporte, según lo señala la Ley Orgánica del propio Ejecutivo en su artículo 37, es la responsable de ser la “autoridad reguladora en materia de tránsito y vialidad, y entidad operativa y de coordinación en materia de transporte” a través del despacho de diversos asuntos, entre los que destacan los siguientes:
VI. Dirigir, coordinar y controlar la ejecución de programas relativos a la construcción y reparación de las obras de transporte y vialidad, así como evaluar los proyectos que se formulen….
X. Estudiar las tarifas para autobuses del servicio público de transporte de pasajeros, urbano, metropolitano y suburbano, de carga y taxis, así como proponer al Gobernador del Estado, y a los gobiernos municipales, las modificaciones pertinentes;
XI. Autorizar cambios de unidades y fijar frecuencias y horarios de los autobuses, revisar y opinar sobre nuevos tipos y características de los mismos;
XVI. Fijar las medidas conducentes y tramitar las concesiones o permisos que prevén los ordenamientos legales y las disposiciones administrativas en materia de transporte público de pasajeros y de carga, transporte escolar, colectivo de empresas, así como de las terminales, talleres, y demás instalaciones que se requieran para la prestación adecuada de los servicios;
Menciona el mismo ordenamiento legal que para que exista una mejor coordinación entre las dependencias y organismos del Ejecutivo en la aplicación de las políticas, planes y programas se establece que cada una de las Secretarías que lo apoyan coordine a otros organismos dependientes y descentralizados que se encuentren dentro de su ramo. Así, a la Secretaría de Vialidad y Transporte se le asigna que debe coordinar a organismos tales como el Sistema de Transporte Colectivo de la Zona Metropolitana (SISTECOZOME) y al Sistema de Tren Eléctrico Urbano (SITEUR), entre otros.
Esta coordinación se entiende como que todos los planes, programas y acciones que esos organismos emprendan y realicen deberán estar supeditados a los planes y programas que la dependencia responsable del ramo determine, la cual, además de aprobar las acciones particulares de cada una de ellas, vigilará que estas se encuentren dentro de las políticas del propio Ejecutivo, además de brindarles el apoyo para que las realicen.
Con esto queda claro que las funciones de la Secretaría de Vialidad y Transporte son las que la Ley le señala: “ser la autoridad reguladora en materia de tránsito y vialidad, y entidad operativa y de coordinación en materia de transporte”
La primera “estrategia” para la solución al problema de transporte.
Ante la urgencia sentida y exigida por una población cada vez mas desesperada por que algo se haga para resolver el problema que por años ha venido padeciendo, la presente administración ha realizado diversas acciones para lograrlo.
Durante el año de 2007 presentó una iniciativa para reformar la Ley de los Servicios de Vialidad, Tránsito y Transporte con el fin de reordenar la estructura orgánica de la planeación y de la operación del transporte, así como la aplicación de una nueva modalidad en el régimen de concesiones.
La estrategia consistía en crear un nuevo organismo que se llamaría Organismo Coordinador del Sistema de Transporte Masivo, el cual era definido como “un conjunto de corredores para el transporte masivo de pasajeros por los que circulan unidades de gran capacidad con total fluidez los cuales se complementan con servicios de rutas alimentadoras y ramales, terminales y estaciones de transferencia”. El Sistema estaría regido por un Consejo de Administración y una Dirección General, los cuales tendrían, entre otras las funciones de:
a. Evaluar y aprobar los planes de operación del Sistema Transporte Masivo que presente el Director General del Organismo atendiendo las necesidades de la población,
b. Autorizar la ejecución de las líneas troncales por las cuales se preste el Servicio de Transporte Masivo, así como los servicios complementarios.
c. Autorizar, otorgar, modificar, cancelar y revocar la concesión o concesiones relativas al Sistema de Transporte cuando así proceda en los términos de la legislación y su reglamento.
d. Determinar y autorizar las tarifas del Servicio Público Masivo con base a estudios técnicos, financieros y de impacto social que realice la Dirección General del Organismo.
Con esta propuesta se pretendía dividir el transporte en dos partes: la primera de ellas comprendería exclusivamente al nuevo transporte masivo, creado y definido con esta reforma; y la otra parte seguiría atendiendo, organizando y controlando el transporte como actualmente se encuentra, asignándole el nombre de “transporte convencional”, y que seguiría trabajando de la misma manera como hasta ahora lo hace. Al nuevo “Sistema de Transporte Masivo” se le daba la característica de ser la columna vertebral del transporte por donde circularían “unidades de gran capacidad con total fluidez los cuales se complementan con servicios de rutas alimentadoras y ramales, terminales y estaciones de transferencia”.
Esta iniciativa incluía otros aspectos, pero de todo lo que se pretendía con esta reforma se puede resumir lo siguiente: además de crear dos estructuras independientes relativas al transporte –el Masivo y el Convencional- las atribuciones que se le asignaban a este nuevo organismo vendrían a realizar funciones exclusivas de la Secretaría de Vialidad y Transporte modificando los procedimientos para el otorgamiento de las concesiones, e inclusive estableciendo nuevos esquemas, como sería el modificar el otorgamiento de dichas concesiones a personas jurídicas, además de abrir el número de estas para cada persona. Los aspectos técnicos se le dejaban al organismo denominado Centro Estatal para la Investigación de la Vialidad y el Transporte (CEIT ) ya existente, y se absorbían las funciones y se disolvía el Organismo Coordinador de la Operación Integral de la Vialidad y el Transporte (OCOIT).
Pero ante la dificultad de encontrar el consenso de los legisladores, sobre todo de la oposición, para realizar las reformas como fueron presentadas, la autoridad administrativa optó por cambiar la estrategia para la atención del transporte.
La segunda “estrategia” para la solución al problema de transporte
Al no encontrar la posibilidad de crear un organismo que implementara y operara un sistema de transporte diferente al que existe en la actualidad mediante las reformas a la Ley de Vialidad y Transporte, el Ejecutivo buscó crearlo a través de otra figura que, como detalle, no seguía los lineamientos que la propia Ley establece.
En abril de 2008 se aprobó en Sesión del Consejo de Administración del Sistema de Tren Eléctrico Urbano (SITEUR) el publicar la convocatoria No. CPL-01/2008 “PARA LA CONCESIÓN DE LA OPERACIÓN DE TRANSPORTE ALIMENTADOR DEL TREN URBANO “MACROBÚS” EN EL CORREDOR INDEPENDENCIA DE LA ZONA METROPOLITANA” tomando como fundamentación lo que el Decreto de Creación del Organismo establecía en cuanto a que tenía facultad para concesionar servicios alimentadores del tren, así como en el Reglamento Interior del SITEUR (aunque el documento se llama Reglamento Interno, que no es lo mismo), ya que el Decreto establecía que el otorgamiento de estas concesiones se realizaría conforme al Reglamento Interno, solo que da la casualidad de que los artículos del Reglamento que se citan como fundamento para ello, del 30 al 34, no existían en este documento en el momento de la publicación de la Convocatoria, ya que este Reglamento fue reformado después de la fecha de aprobación de la publicación de la licitación, y fue entonces cuando se establecieron los procedimientos para el otorgamiento de concesiones a particulares, cuando se entendería que esta facultad sería solo privativa del Ejecutivo del Estado, como ya se mencionó líneas en arriba.
Pero aun cuando en la fracción III del artículo 3º del Decreto de creación del SITEUR se mencionan entre otras de sus funciones el otorgar concesiones para operar medios de transporte distintos al tren eléctrico que sirvan de alimentadoras a dicho sistema, y que esto se debería sujetar a la forma y términos que deberían estar establecidos en su Reglamento Interno, con esta nueva estrategia cambió también la política de crear una estructura vertebral del transporte, como se buscaba con la reforma fallida de la Ley de Vialidad y Transporte, y ahora se hace el cambió para que sea el Tren Eléctrico el que se constituya como esa columna vertebral que la ciudad necesita, adicionándoles las rutas alimentadoras que se requieren. De esto surge entonces una gran pregunta: ¿qué antes no se habían dado cuenta de que existía el Tren Eléctrico, y que este era una buena opción para ser esa columna vertebral? ¿o no lo conocerían?
Nos queda claro con esto que lo que el sistema necesita es la creación de rutas alimentadoras a la actual ruta del Tren Eléctrico. Entonces, ¿habría sido necesaria la creación de todo un BRT (cualquier cosa que eso signifique) por la Calzada Independencia? Claro que técnicamente cualquier sistema novedoso, de mayor capacidad y mejor funcionalidad sería siempre mejor que lo que actualmente tenemos, pero con ello se habrían evitado el crear nombres tan complicados como el de “Ruta Alimentadora Troncal” y “Rutas Alimentadoras Ramales”.
La ruta del BRT fue concebida (o al menos así se argumentó en el Plan de Movilidad (?) como la red troncal del sistema de transporte, pero ante la dificultad de “administrar” las concesiones a través del OCOIT mediante la reforma de la Ley de los Servicios de Vialidad, Tránsito y Transporte, se optó por que este BRT se transformara en la ruta “alimentadora troncal” del Tren.
Pero insistiendo en la fundamentación legal que todos debemos cumplir, y sobre todo la propia autoridad, nos queda la duda sobre si aún sigue siendo vigente aquello de que ninguna Ley secundaria puede facultar a un OPD (Organismo Público Descentralizado, como lo es el SITEUR) a ir mas allá de lo que marca la propia Ley Orgánica del Ejecutivo o de las leyes derivadas de ella, como para que este pueda otorgar concesiones, aún cuando su Decreto de creación lo establezca y en su “Reglamento Interno” definan la “forma y los términos” para realizarlo.
Aún pensando, bajo esa premisa, que este organismo así lo hiciera por “facultad” especial, nos volvemos a preguntar: ¿no debería ser la Dependencia Responsable de la Vialidad y el Transporte, como ya lo observamos en la fundamentación legal en un párrafo anterior, la que debería definir cómo debería ser planeado el transporte en la ciudad de Guadalajara y en el interior del Estado?
Y es que revisando los términos en que fue publicada la Licitación para el Macrobús se puede apreciar que es en ella en donde se define la estructura del transporte para la ciudad, y no en un “Plan Integral de Movilidad Urbana”. Se determina en la Licitación que habrá una ruta “alimentadora troncal” con el fin de alimentar a la ruta del Tren Eléctrico, y habrá además quince rutas “alimentadoras ramales” que alimentarán a la Alimentadora Troncal, con lo que se crea todo el sistema de transporte alrededor del Tren Eléctrico, y no en función de las necesidades de movilidad de la ciudad como un todo y en forma integral con las demás rutas existentes.
Sigo entendiendo que los planes y programas de Movilidad (vialidad y transporte) deben ser generados por la dependencia responsable del ramo, y que como parte de una estructura gubernamental coordinadora le corresponde a esta dependencia coordinar los planes y programas de las entidades que dependen de ella, y no al revés. ¿Dónde habrá estado la Secretaría de Vialidad y Transporte durante esta planeación? ¿Será ahora el procedimiento para anunciar los planes y programas de transporte a través de las licitaciones? Porque en ningún Plan previamente anunciado se hace referencia a alguna clasificación que identifique a las rutas “alimentadora troncal” o de “alimentadora ramal”, y menos en la Ley de los Servicios de Vialidad, Tránsito y Transporte.
Sigo sin entender: ¿Habrá cambiado ya la jerarquía de las Leyes? ¿No le corresponde a la Secretaría de Vialidad “ser la autoridad reguladora en materia de tránsito y vialidad, y entidad operativa y de coordinación en materia de transporte”? ¿O no todos deben sujetarse a las normas establecidas?
¡QUE ALGUIEN ME LO EXPLIQUE!
Guadalajara, Jalisco, febrero de 2009
Segunda parte: La integración de rutas del Macrobús (¿Es un BRT o un SIT?)
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